Les
représentants du peuple, les élus, sont des employeurs. Les élus
locaux ont beaucoup investi leurs fonctions gestionnaires et
patronales depuis la décentralisation, d'ailleurs ils emploient près
de 2 millions de personnes, à peine moins que l'État (2,5
millions). Les représentants des employeurs locaux ont voulu la
mutualisation des services il y a 9 ans, mais la mise en œuvre est
plus que laborieuse. Il semble même que les élus la freinent, et
lorsqu'ils la mettent en œuvre ils la veulent
discrète. Être
en même temps patron devant l'administration et démocrate devant
les électeurs ne semble guère une difficulté pour les élus
jusqu'à présent, mais la mutualisation des services pourrait défier
cette symbiose.
Le
thème de la mutualisation a été lancé conjointement par
l'Association des Maire de France (AMF) et l'Association des
Communautés de France (AdCF), au travers d'un colloque co-organisé
par les deux grandes associations d'élus le 27 mars 2007. Quel est
le résultat ? Cette idée a été reprise par l'État,
introduit dans les textes législatifs, d'innombrables articles et
ouvrages ont été publiés, les communautés ont dû répondre à
l'obligation légale de présenter en délibération un schéma de
mutualisation. Et pourtant, à ce jour, le bilan est maigre. Il n'est
pas nul, mais il est mince et surtout on peut se demander s'il va
véritablement prospérer ou s'enliser.
Quels
sont donc les obstacles ? En dehors du circonstanciel, les
modifications de périmètre communautaire, les habituels
atermoiements juridiques et l'hétérogénéité des structures
municipales en présence, il y a trois
obstacles structurels.
Mais il n'y a pas que
des obstacles, il y a aussi des aspirations et les solutions ne
proviendront de
nulle part ailleurs que de
ces aspirations.
Un
enjeu beaucoup plus profond que le redéploiement
Le
premier obstacle est un paradoxe : les élus locaux ont été
les premiers demandeurs et finalement ils sont souvent les premiers
facteurs de blocage. La position patronale des maires est à la fois
la cause de la demande et des réticences qui s'en sont suivies. Dans
les débuts, la question de la mutualisation est centrée sur le
binôme ville centre / communauté avec, le plus souvent, un maire de
la ville centre cumulant
la présidence communautaire. Un seul DGS, un seul service financier,
un seul staff et un seul patron, c'est à l'évidence beaucoup plus
simple. Puis la pression des nécessités des économies d'échelle,
appuyée
et soulignée par les gouvernements successifs,
doublée de la discrète interrogation des maires de première
périphérie sur le partage des bénéfices de l'opération entre
le chef-lieu et la communauté a
modifié la nature du sujet.
Si une chose a profondément évolué en 9 ans, c'est bien cela :
on ne peut plus cantonner durablement la question de la mutualisation
au binôme central. C'est la conclusion la plus tangible du rapport
d'étape publié par l'AdCF en décembre 2015. Alors on passe de
la facilité de l'osmose entre deux structures à peu près homogènes aux difficultés de la multiplicité de communes hétérogènes.
Les
élus locaux exécutifs sont réticents à perdre le contrôle
employeur de l'administration, or c'est précisément ce qui se passe
pour les maires et surtout les adjoints aux maires de la périphérie
avec la création des services communs.
Deuxième
problème, l'appui de l'État. Quel allié encombrant !
Éléphantesque, il ne connaît que les vieilles lunes d'une autorité
juridique et à peu près rien du monde organisationnel en mutation
permanente, on dirait le pachydermique colonel du livre de la jungle.
Il veut tout décider – mais pourquoi diable a-t-il voulu interdire
la mutualisation (il a dit que c'était l'Europe, une affaire de
marché public in house ou pas…) ? Et pourquoi diable
a-t-il voulu ensuite l'encourager ? Il y a d'abord eu
l'opposition de l'administration d'État au nom des principes de spécialité et d'exclusivité des compétences, puis il
y a eu un engouement au nom des économies d'échelle. L'État passe
d'un dogme à un autre, il donne des directives avant d'avoir défini
une méthode, mais il ignore toute problématique de
management avec une parfaite constance. Concrètement, il ne cesse de
confondre la concentration des moyens avec celle des politiques, et
assimile en permanence mutualisation et redéploiement.
Dans les collectivités, on ne peut pas confondre le transfert de compétences qui dépossède les élus municipaux de leur pouvoir politique au bénéfice des assemblées communautaires et la mutualisation qui ouvre l'accès pour plusieurs collectivités à une administration unifiée. A force de confondre la mutualisation des services avec un sous-transfert de compétences, l'État continue à détruire sans que l'on sache si cela est volontaire ou non la dynamique potentielle de la mutualisation par son vocabulaire inapproprié. L'idée même d'une collaboration hors de tout rapport hiérarchique ne lui paraît pas autre chose qu'une pesanteur. L'État est centré sur ses obsessions budgétaires et donc sur la réduction de la DGF, c'est-à-dire de sa contribution budgétaire aux finances locales, et il prône les économies d'échelle. Sauf que si le modèle bureaucratique de l'âge industriel pouvait permettre de produire des économies d'échelle par la masse, mais nous en sommes à l'ère de l'automatisation où les économies se font par la suppression d'emplois et par la connexion des compétences et des contributions...
Dans les collectivités, on ne peut pas confondre le transfert de compétences qui dépossède les élus municipaux de leur pouvoir politique au bénéfice des assemblées communautaires et la mutualisation qui ouvre l'accès pour plusieurs collectivités à une administration unifiée. A force de confondre la mutualisation des services avec un sous-transfert de compétences, l'État continue à détruire sans que l'on sache si cela est volontaire ou non la dynamique potentielle de la mutualisation par son vocabulaire inapproprié. L'idée même d'une collaboration hors de tout rapport hiérarchique ne lui paraît pas autre chose qu'une pesanteur. L'État est centré sur ses obsessions budgétaires et donc sur la réduction de la DGF, c'est-à-dire de sa contribution budgétaire aux finances locales, et il prône les économies d'échelle. Sauf que si le modèle bureaucratique de l'âge industriel pouvait permettre de produire des économies d'échelle par la masse, mais nous en sommes à l'ère de l'automatisation où les économies se font par la suppression d'emplois et par la connexion des compétences et des contributions...
Dernier
blocage, les territoriaux. La mise en œuvre de la mutualisation des
services a un premier effet d'explosion des organigrammes en râteau :
premières victimes, les chefs ! Il n'échappe à personne que
la seule économie réelle à terme de la mutualisation consistera en
une réduction d'emplois. Quand on regroupe 3 régions en une seule,
il n'y a plus qu'une seule place de DGS pour 3 sortants. Le
redéploiement interne ou externe au sein d'une branche d'activité
n'a jamais eu d'autre effet qu'une réduction des effectifs. La
restructuration des processus de travail a un potentiel souvent assez
difficile à prévoir, elle engage d'abord à une investigation hors
du contrôle hiérarchique traditionnel.
Mutualisation
et hiérarchie, l'eau et le feu
Au-delà
de ces trois
verrous, on n'a sans doute pas encore très bien compris dans nos
collectivités que la mutualisation consiste
à fusionner des services sans cadre hiérarchique pré-établi.
Avant
même de développer
correctement une
nouvelle organisation unifiée, au travers des services communs,
l'investigation nécessaire à la
mutualisation doit
favoriser
la communication latérale, débrider la parole des agents, parler de
ce que l'on fait réellement et des émotions qui stressent. Le
principe même de la mutualisation ouvre une perspective managériale
radicalement inverse du transfert de compétence : c'est une
inversion de la hiérarchie, il faut fouiller les pratiques et les
process à la base pour renouveler les procédures susceptibles de
dégager de l'efficacité et des gains de productivité et remonter
ensuite vers le changement organisationnel. Pour
trouver la confiance, condition de l'innovation et d'une nouvelle
productivité, il y a une investigation longue et profonde à mener
dans
les services. C'est une opération extrêmement complexe qui
nécessite une participation la plus large possible.
Il
y a un
travail considérable à mener : comment travaille-t-on dans chaque
collectivité, pourquoi
les périmètres des services existants
présentent-ils des
contenus
différents,
pourquoi les méthodes divergent, quelles sont les meilleures, etc.
Pour l'instant, on voit surtout des études menées par des cabinets
qui viennent d'abord écouter les idées qu'ont les chefs élus, puis
secondairement les chefs professionnels, et ensuite les agents sont
invités à collaborer… Si l'on veut des résultats efficaces, il
faudrait d'abord que les élus redescendent un peu sur terre,
admettent qu'ils ne sont pas des managers professionnels
et
que leur rôle sera d'avaliser les solutions élaborées, ensuite que
les cadres territoriaux se mettent à la page d'un constat réaliste
et difficile à contester : le modèle hiérarchique n'est pas adapté
aux problématiques
complexes.
Autrement
dit,
les
collectivités qui sont des organisations souvent plus complexes que
les entreprises privées, à
taille comparable, en raison de la grande multiplicité des métiers
qu'elles assurent, doivent
débriefer une étendue énorme de problématiques professionnels
avec des niveaux hétérogènes de développement généralement plus
élevés
au centre qu'à la périphérie.
On
ne manquera pas de dire qu'il y a le statut de la fonction publique,
les avantages acquis, des arbitrages qui doivent être validés par
les élus. Certes, néanmoins la rationalité de la mutualisation est
d'entreprendre une investigation ouverte sur les services existants,
de déterminer une méthode commune pour tous les membres de chaque
service fusionné
et
donc de retisser des règles internes de
responsabilité,
de coopération et d'information. Rien de tout cela ne ressemble aux
catégories A, B ou C et à ses grades. Mutualiser, cela se joue dès
l'investigation
collective initiale, l'ADN de la mutualisation est de nature à tuer
la
hiérarchie. Non
seulement c'est possible, mais c'est imparable. On peut dire les
choses autrement : soit on habille le modèle hiérarchique d'un
semblant de mutualisation, soit on habille la mutualisation d'un peu
de hiérarchie statutaire.
La
mutualisation
introduit un gène de mutation de la culture administrative à un
moment opportun, où la génération
Y récuse le statut pour ne reconnaître que la compétence. Personne
ne croit plus à l'efficacité bureaucratique
du
modèle légal-rationnel que défendait Max Weber, digne
contemporain
de Taylor et de Ford. Le
développement de la société
refuse
le pouvoir par la domination,
l'aspiration
démocratique de
notre époque peut se décliner en suivant trois repères :
confier
les tâches mécaniques
aux
machines automatisées,
libérer
l'épanouissement
des
individus hors du champ de la productivité,
reconnaître
l'auto-gouvernance du travail par opposition à l'emploi asservi. A
partir du moment où l'on croit davantage à la communication
latérale qu'à l'ordre venu d'en haut pour trouver des solutions
efficaces en
réponse aux objectifs communs, la vision du monde change. Et c'est
exactement ce qu'induit la mutualisation des services dans nos
collectivités locales par opposition au transfert de compétences
qui propose de remettre le pouvoir à un niveau plus centralisé. Non
seulement la hiérarchie des services communs ne préexiste pas, mais
la
mobilisation nécessaire des ressources pour mettre en œuvre la
mutualisation lui laissera une place différente, peut-être nulle.
L'aspiration
patronale des élus est à contretemps
Le
booster de la mutualisation, c'est l'aspiration démocratique par un
implémentation du bottom up dans une culture administrative top down
en faillite de légitimité. Pour les agents territoriaux, cela se
traduit forcément par une mise en cause de la hiérarchie pyramidale
au profit d'une collaboration horizontale. Mais il y a un second
versant de l'aspiration démocratique qui n'est pas moindre, c'est le
retour aux sources de la citoyenneté, le renouveau de la démocratie.
Un
autre élément fondamental du contexte de la mutualisation, c'est la
crise de la représentativité des élus politiques et de la
légitimité électorale. Les élus locaux ont le sentiment d'être
plus légitimes auprès des électeurs que les élus nationaux, c'est
sans doute vrai et pourtant on est bien loin d'une analyse suffisante
par rapport à ce qui va se jouer : la proximité les expose
autant qu'elle ne les protège. L'aspiration démocratique fait
émerger les interrogations sur la raison d'être des
administrations, c'est-à-dire sur les fonctions sociales et
politiques des collectivités locales. Après bientôt 35 ans de
décentralisation, on voit bien que celle-ci n'a pas
atteint les citoyens et que le syndrome patronal des élus s'est
développé. On ne sait plus très bien quel est le rapport entre
l'étiquette politique qui apparaît comme un signe clanique et
oligarchique à la fois et le contenu des politiques locales, mais
pendant ce temps les maires et les présidents ont cultivé l'image
de gestionnaires d'administration, patrons et pourvoyeurs de services
publics en monopole sur le territoire. La recherche de consensus,
l'infiltration du marketing dans les politiques publiques et le
masque de la complexité administrative ont écarté la
conflictualité du débat et la participation citoyenne. Les affaires
de Sivens et Notre Dame des Landes sont emblématiques de la
distorsion susceptible de surgir quand les citoyens réagissent à
une politique publique locale définie dans un cadre institutionnel
et procédural qui a inoculé la rupture entre la légitimité
élective et la représentation des citoyens.
La
fonction patronale est ancrée dans la culture de l'autorité
hiérarchique, contradictoire avec le modèle démocratique. A
priori, on peut penser que la distinction entre le management et le
propriétaire de l'entreprise règle à peu près de la même façon
la question de la gestion des ressources humaines. Or, ce n'est pas
vraiment le cas, la responsabilité employeur reste un problème
particulièrement aigu dans le secteur public avec des variations.
Dans le secteur privé, les établissements appartiennent soit à des
grands groupes soit à des PME/TPE dont les patrons sont des
professionnels propriétaires des capitaux. Dans les collectivités
locales, les pouvoirs de l'employeur appartiennent à l'exécutif,
c'est-à-dire à des élus sans légitimité professionnelle. Depuis
35 ans de décentralisation, les exécutifs locaux n'ont cessé
d'affirmer leur volonté gestionnaire et de se positionner au sommet
de la pyramide hiérarchique des collectivités locales et la
question de la répartition des rôles entre les élus et les cadres
territoriaux est toujours plus sensible. L'élection permet l'accès
à la fonction patronale, en dehors de la légitimité de la
propriété des biens et en dehors de la légitimité professionnelle
des managers acquise par les diplômes ou l'expérience, c'est une
sorte de « tour extérieur » comme on dit dans la haute
administration. La mutualisation des services met en évidence le
contretemps sociétal de cette aspiration patronale en éliminant de
nombreux adjoints et même des maires de cet accès au contrôle des
personnels.
Est-ce
que les citoyens veulent la démocratie au travail ?
Ce
contretemps oriente déjà profondément la mise en œuvre de la
mutualisation des services, même si cela s'exprime de manière
détournée. Bordeaux Métropole, par exemple, mène une
mutualisation parmi les plus ambitieuses de France, portant ainsi les
emplois communautaires de 3 à 5000 agents environ, le différentiel
correspondant à peu de chose près aux nouveaux services communs. La
stratégie globale des bordelais est définie par un guide de
gouvernance dans lequel on peut lire que le lien de proximité
« qualifie plus particulièrement les relations entretenues
par les communes avec leurs habitants ». En fait, la
mutualisation couvre le back-office, mais jamais aucun poste de
front-office. Lorsqu'il y a un transfert de compétence les agents
sont communautaires, mais lorsqu'il y a une mutualisation les
services communs sont invisibles de la population. Les élus ont un
pouvoir identifié au contrôle du personnel municipal, et ils ne
s'imaginent pas afficher la dépossession de leur pouvoir patronal,
ils la cachent. Pourtant, la gestion déléguée au secteur privé
est une pratique ancienne et répandue. Il y a un imaginaire du
pouvoir sans dialogue entre les élus et les citoyens, c'est le cœur
de la crise de la représentation qui ne répond plus à l'aspiration
démocratique.
La fonction employeur est pour les élus de l'exécutif un signe de pouvoir qu'ils ne veulent pas partager, les maires répugnent toujours à exposer les problèmes de gestion du personnel devant les assemblées municipales, alors en faire une question de débat public est inconcevable pour l'immense majorité d'entre eux. Pourtant, il est aujourd'hui devenu absurde de taire le
dysfonctionnement de l'ordonnancement vertical et autoritaire de nos
administrations. Ne pourrait-on
pas se poser la question de savoir si le peuple est en harmonie avec
le positionnement patronal des élus locaux ? Est-ce que la
population approuve le fonctionnement hiérarchique de nos
administrations, défini dans ce cadre légal-rationnel pensé au
début du XXème siècle ? Est-ce que le citoyen est
réellement d'accord avec ce modèle de management de nos
institutions publiques financé par son impôt et gouverné en son
nom ? Les citoyens, des salariés dans leur grand nombre, ne
veulent-ils pas plus de démocratie au travail pour eux-mêmes ?
Les
aspirations de la société existent aussi bien chez les
fonctionnaires territoriaux
que
dans le reste de la société. Non seulement le modèle démocratique
doit détrôner le modèle autoritaire dans le travail, mais la
segmentation des
individus qui sont à la fois des producteurs et des consommateurs, à
la fois des usagers et des citoyens, est
remise en cause par la société qui ouvre une place de plus en plus
large aux modèles collaboratifs. Le
deuxième point de la déclaration de Territoires hautement citoyens
fait une synthèse claire des implications du changement social dont
la problématique de la mutualisation des services n'est qu'une illustration : « Nous
reconnaissons que le
numérique change la donne, que la société est en mutation et passe
d’un modèle pyramidal centralisé à un modèle horizontal
connecté où chacun gagne en pouvoir d’agir au service de
l’intérêt général et du bien commun ».
Dans
une société où l'emploi et les conditions de travail sont
constamment sur le devant de la scène, il est paradoxal que les
patrons élus n'aient pas de débat avec la population qu'ils
représentent sur ce qu'ils font au nom des citoyens de leur fonction
d'employeur. Faut-il automatiser et supprimer des emplois ?
Faut-il augmenter le temps de travail quand il est inférieur à 1607
heures par an comme le demande la Cour des comptes ? Qui doit
commander et contrôler dans les services publics ou est-ce qu'il
faut des administrations libérées, comme il y a des « entreprises
libérées » pour qu'elles soient efficaces ? On devrait
débattre aisément de ces choses en démocratie où les
représentants du peuple représentent le peuple.
Selon
Frédéric Laloux, dans
le long terme, il n'y a pas à arbitrer entre la mission et les
moyens parce
que si
nous nous concentrons sur la mission, la définition des moyens en
découlera. La question ultime que l'on peut percevoir
dans la difficile gestation de la mutualisation des services de nos
collectivités publiques est dans la raison d'être de la démocratie
locale.
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